智库丨大力促进民间投资政策措施落实情况评估与思考

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发布时间:2017-09-27 10:56

  编者按

  民间投资可以说是当前中国经济的“短板”之一。当前民间投资的基本情况如何?是什么原因造成民间投资低位运行?未来应该如何提振民间投资?近期,受国务院委托,国家行政学院开展了“大力促进民间投资政策措施落实情况”第三方评估。鉴于这个研究报告的重要性,中国经济时报智库版特对其评估结果进行摘编刊发,以此引起各界思考和共鸣。

  ■国家行政学院经济学部课题组

  2017年6—8月,按照国务院统一部署和李克强总理重要指示精神,受国务院办公厅委托,国家行政学院对“大力促进民间投资政策措施落实情况”开展了第三方评估,并在9月13日向国务院第186次常务会议作了汇报。我们经济学部有近20位专家学者参加了评估组,全程参与了这项工作。现就调研评估内容和政策完善,提出我们的观察思考和政策建议。 

  一、大力促进民间投资政策评估的背景和基本情况 

  民间投资增速回落与经济发展进入新常态、有些行业产能严重过剩、一部分民营企业的创新能力不足等有关。 

  改革开放以来,党和政府对民营经济、民间投资发展的认识不断深化,出台了许多重要的政策和制度。民营经济、民间投资成为促进我国经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。进一步鼓励和引导民营经济、民间投资健康发展,对于增强经济发展活力、改善民生和促进社会和谐具有重要意义。党的十八大以来,习近平总书记多次强调“两个毫不动摇”“三个没有变”,为推动民营经济、民间投资健康发展指明了方向,吃了定心丸。李克强总理多次召开会议研究讨论民营经济、民间投资发展问题。党中央、国务院高度重视民营经济、民间投资发展。近年来,出台了一系列大力促进民间投资、激发民营经济活力的政策措施。我们开展“大力促进民间投资政策措施落实情况”第三方评估,就充分说明了党和政府对民营经济发展、民间投资的高度重视。

  党的十八大以来,党中央、国务院为推动重大经济和社会政策的落实和落地,不断创新工作方式,除加大督查力度以外,还邀请一些重要的机构对一些重大经济社会政策和举措落实情况进行第三方评估。2014年国务院办公厅委托国家行政学院进行“简政放权,激发市场和社会活力”政策落实情况的评估;2015年国务院办公厅委托国家行政学院进行“推进简政放权、放管结合、优化服务”政策落实情况全国评估;2016年国务院办公厅委托国家行政学院进行“促进民间投资政府管理和服务”情况评估;2017年国务院办公厅委托国家行政学院进行“大力促进民间投资政策措施落实情况”评估。

  那么,为什么2016—2017年连续两年重点围绕促进民间投资进行评估呢?我们感到,与这两年民间投资出现了一些波动有关系。近年来,我国民间投资增速有所回落,主要原因是什么?外界有质疑我国营商环境出了问题,我们如何看待?相对于2014年之前的民间投资增速接近20%甚至20%以上的速度而言,这两年的民间投资增速的确有所下降,对此我们也不需要加以掩饰。我们感到,民间投资增速回落的原因是多方面的,与我们经济发展进入新常态有密切关系,宏观经济增速及其政策换挡,作为GDP有效组成部分和拉动经济重要马车的投资,当然也要增速换挡。与我们某些行业特别是传统的重化工业产能过剩有关系,因为我们有些行业产能严重过剩,相对新增产能的需求不那么旺盛。还与一部分民营企业的创新能力不足有关系。当然,也与我们整个营商环境需要进一步改善有关系(见图)。

  这些年,中央出台了一系列鼓励性政策。但即便政策很多,民间资本投资信心仍然不强,这几年主要特征为:(1)增速从2012年年初的接近30%缓慢下降至2015年第三季度的10%;(2)增速在2015年第四季度开始大幅度下滑,2016年第二季度只有2%;(3)2016年第三季度增速开始缓慢上升,但是截止到2017年上半年,增速也没有超过10%;(4)民间投资占比从2014年的30%下降到2017年的15%。

  四大区域都呈现2015年增速>2017年上半年增速>2016年增速的趋势(见表格),这说明民间资本投资虽有恢复,但是仍然没有恢复到2015年水平。从四大区域比较看,东北和西部地区民间资本投资面临较大困难。从分省情况看,前六位是海南16.92%、宁夏13.83%、广东13.5%、上海12.25%、吉林12.20%、贵州11.925%;后六位是甘肃-2.126%、陕西-3.627%、云南-4.128%、内蒙古-6.529%、新疆-21.730%、辽宁-67.1%。有的省份民间投资数据高于整体水平,比如浙江省的民间投资增速,1—8月份增长14.4%,整个投资增长9.5%,民企的增速超过了整个投资增速。这是为什么?相当一部分民营企业创新能力比较强,因为创新能力比较强,市场份额比较大,产生的投资需求也比较旺盛。

  2017年6—8月,国家行政学院评估组按照国务院办公厅要求,重点围绕进一步放开市场准入、政府和社会资本合作(PPP)和民间投资“26条”等政策措施落实情况,分赴吉林、广东、青海、江西、浙江等5个省,召开政府部门、民营企业、金融部门等参加的座谈会40余场,走访及座谈企业300多家,并对31个省份的企业进行了电子问卷调查,回收企业有效问卷2167份。此外,我们还利用大数据对群众的获得感进行了网络舆论评估。经过认真研究分析,形成评估意见,并在9月13日向国务院第186次常务会议作了汇报。

  国务院总理李克强主持国务院常务会议,听取国务院第四次大督查情况和重点政策措施落实第三方评估汇报。其中,全国工商联、国家行政学院分别就对推动大众创业万众创新、促进民间投资等重点政策措施落实情况进行了第三方评估汇报。李克强总理等领导同志对第三方评估汇报给予了充分肯定,9月13日当晚的央视新闻联播中报道了国务院常务会议精神。国务院常务会议指出,开展第三方评估对提高公共政策绩效具有把脉会诊和促进完善的积极作用,是督查工作的重要补充。评估表明,实施上述政策,对推动经济发展和结构转型升级、增强内生动力、扩大就业发挥了重要作用。评估报告还对完善政策、优化环境、加强统筹等方面提出了意见建议。会议要求,要运用好评估成果。国家发展改革委要会同有关部门,认真梳理研究提出的问题和建议。一要以市场主体感受和诉求为导向,围绕适应新产业新业态快速发展填补政策盲区、完善创业投融资体系、提升“双创”服务体系水平、破解民间投资隐形障碍等,进一步推动政策完善和创新,不断优化营商环境,增强民间投资、外商投资信心和创业创新活力。二要加强政策配套。制定政策实施细则要紧扣政策设定的目标,避免市场主体被不合理的门槛挡住或绊倒。三要加强政策协调,减少政策模糊地带,提高可操作性。要用好新媒体等各种手段,使政策广而告之,便利市场主体知晓、受益。

  国务院新闻办公室于2017年9月15日上午举行国务院政策例行吹风会,请国家行政学院常务副院长马建堂介绍“大力促进民间投资”政策措施落实的第三方评估有关情况,请中华全国工商业联合会副主席黄荣介绍“持续推进大众创业、万众创新”政策措施落实的第三方评估情况并答问。国务院政策例行吹风会后,许多媒体都围绕“大力促进民间投资”政策措施落实的第三方评估等情况进行了报道。总之,“大力促进民间投资”政策措施落实的第三方评估,比较好地完成了预订目标,产生了良好的社会影响。

  二、大力促进民间投资政策地方落实的基本情况 

  从我们的评估调研看,民企投资信心、意愿和市场预期均有所增强,民间投资总体有所回升,扭转了下滑的态势。 

  今年上半年,全国民间投资完成17万亿元,同比名义增长7.2%,比去年同期提高4.4个百分点,总体保持企稳回升态势,扭转了自去年以来增幅快速下滑的局面。从我们的评估调研看,各地认真落实党中央、国务院促进民间投资的政策措施,在改善营商环境、放宽市场准入、深化政府和社会资本合作(PPP)、落实促进民间投资26条等方面稳扎稳打,成效显著。不少民营企业对取得了积极进展评价颇高,有的用了“史无前例”的说法。广大民营企业家总体上是非常满意的,座谈中有不少民营企业家特别强调感谢中央的好政策,民企投资信心、意愿和市场预期均有所增强,民间投资总体有所回升,扭转了下滑的态势。

  问卷调查结果显示,企业对当前鼓励民间投资的相关政策措施满意度高达92.8%。对当前的营商环境满意度较高,高达97.2%。其中对于放宽民间投资标准、促进民间投资便利化、政策措施“一视同仁”和民间投资金融支持等具体措施的满意率均在90%以上。87.7%的企业认为当前民企合法权益保护情况较之前有较大改善,82.3%的企业对于财产的不安全感缩小。68%的企业对于所在地区政府在减少审批事项、提高服务质量方面评价较高。63%的企业所处行业的政府监管效果较好。同时,运用大数据分析关于促进民间投资26条政策措施的舆论评价。结果显示,六省一市(吉林省、广东省、青海省、江西省、浙江省、深圳市)民众总体上对促进民间投资26条的政策措施表示满意,如,广东省达到76.1%,青海省满意率为74.2%。总体而言,民众通过网络对政府促进民间投资的政策措施表示肯定。

  (一)“放管服”综合改革不断深化,民企营商环境逐步改善。各地行政审批事项大幅减少,审批程序不断优化,针对民间投资的显性或隐性门槛不断减少。浙江省加快投资项目在线审批监管平台建设和应用,推进“最多跑一次”改革,“让数据多跑路、企业少跑腿甚至不跑腿”,到2017年底在线审批将覆盖80%以上的审批事项。吉林省专门成立了软环境建设办公室,与腾讯公司合作,实地明察暗访与大数据、网络平台相结合,对软环境建设进行公开监督。在全省范围内实现“32证合一”,“一次性跑动”即可实现多证同步办理。广东省先后出台了33项配套政策。严禁擅自设置市场准入门槛,支持民营资本进入法律法规未明确禁止的行业和领域,享受与其他各类投资主体同等的优惠政策。江西省制定了“80条”和“20条”两个降低企业成本、优化环境的文件,全省设区市配套措施超过600条。赣州市推行行政审批“容缺受理”,对审批次要材料不全的,先行受理并实质性审批,允许办事人在领证时补交,大大缩短了行政审批周期。 

  (二)减税降费力度不断加大,民企发展负担有所下降。各地认真落实中央出台的减税降费政策,不断加大清费力度,让民营企业真正得到实惠。广东省全面推开营改增,截止到今年4月底,实现给企业减税1000多亿元。吉林省组织开展全省涉企收费检查,重点检查各类“红顶中介”及行业协会依托行政权力、垄断地位乱收费等九大问题,严肃查处商业银行乱收费行为,切实减轻企业负担。青海省采取“租让结合、先租后让、长期租赁”的方式供应土地,有效降低民营企业用地成本。江西省赣州市按照“能减则减、能降则降、能低则低,使企业最大限度地享受到政策红利”的原则,制定出台了90条降成本措施,涵盖税费、用能、用地、用工、物流、财务、政务服务等多个方面。仅2016年,全市企业就实现降本减负80.73亿元。今年1—6月,全市共为企业减负61.21亿元。 

  (三)PPP项目加快推进,民企参与度稳步提升。PPP改革持续展开,民营企业参与程度稳步提升。青海省专门成立PPP工作协调领导小组,研究出台实施意见,制定相关配套政策,完善价格、税费等优惠政策。广东省13个市制定了本市PPP实施意见、方案或操作指南等区域指导性文件,19个市建立了PPP协调管理工作机制。目前,广东省纳入国家发展改革委公开推荐PPP项目库的30个已签约落地项目中,民间资本参与的项目有17个,参与程度达到56.7%。浙江省民间资本正在通过PPP加速进入基础设施和公共服务领域,民间投资基础设施占全部基础设施投资比重从2012年的14.1%提升到今年1—6月的18.3%。总投资超千亿元的杭绍台铁路、杭温高铁项目,完全由民间资本控股,成为国家铁路PPP示范项目。江西省赣州市进入执行阶段的PPP项目已达到25个。其中,章贡区社区(村)居家养老服务中心、章贡区环卫工程提升及停车场运营、会昌县人民医院等一批项目已成功引进民间资本投资运营管理。吉林省鼓励民间资本通过政府购买服务的模式,进入城镇供水、供热、污水处理等城市基础设施领域的运营和养护,鼓励民间资本通过参与国有企业改制重组、股权认购等方式进入城市基础设施PPP项目。 

  (四)金融服务不断改善,民企融资渠道逐渐拓宽。为缓解民营企业融资难、融资贵等问题,各地不断改善、提升金融服务。吉林省鼓励国开行、农发行等政策性、开发性金融机构对小微企业提供信贷支持,推动建立“银税互动”合作机制,创新研发了“政银投保模式”中小企业贷款,有效发挥政府和担保公司的协调管理作用。广东省财政专门出资38.3亿元设立中小微企业发展基金,重点支持处于种子期、初创期的企业、项目。针对中小微企业贷款难问题,组建政府主导的中小企业政策性担保或再担保机构。针对中小微企业因缺乏有效抵押资产、抵御风险能力不高导致银行“惜贷”问题,设立省市县三级中小微企业信贷风险补偿资金,目前已累计支持4100多家中小微企业获得贷款总额超过300亿元。浙江省引导民营企业成立投资基金,支持民间投资,分别成立了500亿元的“浙民投”和1000亿元的中国实业。专注于金融服务、医疗健康、节能环保、先进制造及高端装备业和国有企业改革等领域。在促进民间投资、国企混合所有制改革等方面发挥了积极作用。江西省开展“百家银行进千企”的政银企对接活动,帮助企业融资1834亿元,降低融资成本73.4亿元。推广“诚商信贷通”,供银行等金融机构实行差别化的信贷政策,使个体工商户的商誉转化为创业资本。 

  三、当前民间投资领域存在的困难和问题 

  评估发现,当前民间投资领域仍存在“三难”“四高”和“五忧”等问题,制约了促进民间投资政策的实施效果。在调研评估时,一位女企业家在谈到企业困难时当场流泪。 

  (一)“三难”抬高了民间投资的门槛,压缩了民间投资的领域

  1.进入难。民间资本的进入难主要体现在部分垄断行业开放程度不够、PPP项目中的不规范,以及部分领域的准入隐性障碍。电力、铁路、银行、油气、电信等垄断行业已逐步向民间资本开放,但能够成功进入这些领域的企业寥寥无几,地方政府部门和企业也反映这些领域的开放环节、对民企的各种过高要求都不足以吸引大量的民间资本进入。评估问卷调查数据也显示,超过29%的企业认为市场准入放开得不够是影响民间资本投资积极性的主要因素。目前主要吸引社会民间资本的PPP项目也遇到较大挑战。由于目前对民间资本开放的领域主要是市政基础设施领域,资金规模要求高,很多民企无力进入,而同时民企能够进入的公共服务领域,很多又没有开放,这直接导致民间资本在进入PPP项目过程中的“有心无力”。浙江贝达药业自主研发了我国新药凯美纳,曾获2015年度国家科学技术进步一等奖,是我国第一个获此殊荣的化学创新药,疗效和安全性都优于同类进口产品。2016年凯美纳作为唯一国产创新药参与了首批国家药品价格谈判,并主动承诺降价54%。但是在市场准入方面仍然面临重重困难:不仅产品进不了医院,患者买不到药品,而且,患者也享受不了报销政策。

  2.做大难。在资金供给和人才供给上,民间企业都面临较大困难。一方面,根据第三方评估问卷调查数据,超过52%的企业认为影响民间投资积极性的主要因素是融资难、融资贵问题。银行向民营企业贷款时,一是贷款周期短,民营企业的贷款期限往往仅为一年,而贷款的审查周期则经常长达2-3个月;二是贷款金额小,远远解决不了民营企业的资金需求;三是银行要求高,银行对民营企业贷款的抵押物要求较高,很多轻资产的民营企业根本拿不到贷款。另一方面,民营企业扩大投资所需要的人才要素支撑不足。以当前教育和医疗为例,国家已经出台多项政策,鼓励公立学校和医院的教师、医生去民营学校和民营医院,但因社保水平、工资待遇、职称评定等目前都存在制约,这种流动规模极低。

  3.做强难。民企合法做大不易,做强更难。一是知识产权保护意识不强导致很多企业的创新收益得不到保障。广东省深圳一家手机生产商的负责人反映,苹果手机模仿了他们的一些技术,却没有付出任何成本。二是政府对民企产品的支持力度不够。广东省深圳一家生产警用装备的民企反映,很多地方政府在购买警用装备时,没有理由地偏好摩托罗拉等外国的产品,他们产品在荷兰竞标都能够打败摩托罗拉,在国内某些地方政府那儿却无法获胜。三是缺乏国家层面的统筹支持。评估过程中,有部分民企反映国家应该有意识地出台规划和政策扶持一批民营企业,对符合一定标准的民营企业给予土地、资金、人才等多方面的支持,让民企做大做强和国企做大做强同时进行。

  编者按

  民间投资可以说是当前中国经济的“短板”之一。当前民间投资的基本情况如何?是什么原因造成民间投资低位运行?未来应该如何提振民间投资?近期,受国务院委托,国家行政学院开展了“大力促进民间投资政策措施落实情况”第三方评估。鉴于这个研究报告的重要性,中国经济时报智库版特对其评估结果进行摘编刊发,以此引起各界思考和共鸣。

  (二)“四高”增加了民间投资的成本,降低了民间投资的意愿

  1.融资成本高。根据在几个省的实地调研和座谈情况发现,多地民企贷款利率均有上浮,加上担保费、评估费、登记费、审计费,还有个别银行的“财务顾问费”,承兑汇票或信用证、以存引贷、强制搭售金融产品等情况,目前民企的融资成本一般是基准利率的2倍以上,比国企的贷款利率往往要高出2个百分点甚至更多。此外,中小企业贷款到期时往往需要过桥倒贷,就是需要重新办理贷款,这种规定使得很多企业必须四处借钱度“倒贷”,进一步提高了企业的融资成本,很多时候直接导致企业陷入困境甚至破产的境地。有的企业反映,“不‘搭桥’等死,‘搭桥’找死”,山东“辱母”案折射的只是冰山一角。

  2.要素成本高。这几年人工要素成本和土地和水、电、气等要素的成本也处于高位。评估过程中,广东深圳、浙江杭州、浙江温州、江西南昌等城市的很多民企都反映土地和房产价格的上涨压力最大,迫切希望政府出台严厉政策控制和降低这一成本。另外,很多制造业类的企业反映目前用电、用水、用气成本偏高,比如我国的用电成本比美国高好几倍,又比如营利性民营医院的水电费均按商业价格缴纳,而不能享受民办非企业单位按居民水电价格缴纳的政策。再如有企业反映,只要安装了变压器,即使不用电,每月都要按30元/千瓦缴纳“基本电费”,该企业因此多支出144万元。有些地方的收费并不透明,青海一家民企准备开一家美食城,需要接通天然气,当地天然气公司开价100万元,然而其中只有20万元有详细名目,其他80万元都是以“其他”条目列出,后经多方协调,天然气公司仍然喊价60万元。

  3.税费成本高。虽然国家出台了大量为企业降低成本的举措,但有些企业认为,税费负担没有明显减轻。首先,“营改增”后,个别行业的税收负担有所增加。广东省、浙江省、江西省等劳动密集型企业和技术密集型企业反映,由于缺少足够的进项抵扣,营改增后企业税负有所增加。其次,“费”仍然名目繁多。项目建设过程中,需要交纳很多费用,如环评、安评、水评等评估报告收费仍然过高,人防建设费、地铁建设费、工会经费等费用名目繁多。有企业反映,在广东等南方省份几千块钱就能完成的环评,在吉林则需要5万-7万元。

  4.流通成本高。部分食品企业、建设企业反映目前的流通成本较高,对企业的发展带来较大压力。流通成本高主要体现于运输、保管、管理三个环节。2016年,全国物流总费用为11.1万亿元,占GDP的15%左右,明显高于发达国家平均8%—9%的水平,其中保管费用占33.1%,管理费用占13%。与发达国家相比,我国物流保管费用是它们的2倍,管理费用是其3至4倍。流通成本占产品成本的比例,我国大约在30%—40%,而其他发展中国家约为15%—25%,发达国家一般为10%—15%。

  当前民间投资领域仍存在“三难”(进入难、做大难、做强难)、“四高”(融资成本高、要素成本高、税费成本高、流通成本高)和“五忧”等问题,制约了促进民间投资政策的实施效果。

  (三)“五忧”影响了民间投资的预期,制约了民间投资政策的实施效果

  1.对财产权、知识产权和人身安全保护方面之忧。两个“毫不动摇”解决了民间资本投资和民营企业家的政治地位问题,党中央、国务院发布了极其重要的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,但现实实践中仍然有落实不到位的情况。比如,利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象仍有发生。知识产权保护不力,侵权易发多发。部分民营企业家不仅对财产安全担忧,甚至对人身安全感到担心,特别是大型的民企表现更为明显。一些民营企业家仍然有“预期不明”“心有余悸”的感觉。

  2.对中央政策“最后一公里”落实不到位之忧。中央政府在促进民间资本投资政策的态度极为坚决,但有些政策落实情况不尽如人意,有些地方政府对政策的宣传、解释、服务不到位,只是简单的把政策内容“挂网站”“发文件”了事,坐等企业上门咨询等情况极为普遍。有些地方政府贯彻落实中央政府优惠政策时缺乏实施细则和操作办法,申请优惠政策的手续繁琐、门槛高、中介服务收费高。在广东省揭阳市的座谈会上,有企业家反映每申请一个优惠政策都要重新走一遍申请程序,极大地降低了政策的效果。

  3.对民企与国企投资地位实际不平等之忧。民营企业反映政策待遇不能一视同仁。如,公立医院享受5000元/床的补贴,民营医院如果登记为企业法人,不仅无法享受床位补贴,还要缴纳25%的所得税。有些PPP项目本应是政府与社会资本合作,但名不符实,变成了政府与国企的合作。在针对PPP投资的座谈中,几乎所有省份、大部分民营企业都反映民营企业与国有企业存在巨大的不平等,绝大部分地方政府更为偏爱国有企业,在PPP项目招标过程中会通过设置各种不必要的条件来避免民企竞标;不少国有企业在竞标过程中采取的手段并不完全符合程序规定,广东、浙江等省有些项目民企已经和地方政府谈妥,因国企掣肘而被迫放弃。很多民营企业不得不采取二次承标或者戴上国企帽子的方式来参与PPP项目。有些民营企业反映,他们最需要的不是各种各样的“优惠型”政策,需要的是与国企公平竞争的“公平型”政策。

  4.对“新官不理旧账”和官员不作为之忧。当然,这个问题很复杂,但其中确有地方政府和官员存在着的问题不容忽视。有些企业家或明或暗地反映对“新官不理旧账”和官员不作为的不满意。山东东营市一家车用清洁燃料生产企业耗时6年多,项目审批盖了3000多个章,拿了数百份验收报告,至今还未完全通过验收正式投产。据企业反映,政府部门的章少了,但中介机构的章却仍在“漫天飞”,梳理了3000多个章发现,大多数是第三方中介公司盖的。据某机械制造公司反映,根据东北某省2013年5号文件《关于突出发展民营经济的意见》中政策奖励规定,该公司应得奖励资金1200万元,尽管企业多次向工信部门反映情况,但该政策一直未能如期兑现。评估数据也显示,反映遇到过这种“新官不理旧账”的企业全国比例超过10%。在浙江省温州调研一家规模较大的民企时,该民企反映了很多地方政府和国企在PPP项目中不符合规定的案例,但是当评估组在反复强调保密的前提下询问他能否提供具体的案例时,对方几次都敷衍过去,并表示不想或者不敢得罪地方政府。一些地方政府不讲诚信,企业敢怒不敢言。座谈中,有人建议企业家起诉不诚信的政府。一位企业家说,“我哪儿敢啊,这不是找死吗。”

  5.对自身能力不适应经济发展新常态之忧。近些年,我国经济发展进入新常态,出现了重大的趋势性变化,民营企业自身能力不适应经济发展新常态的变化。一些民营企业对国家宏观经济形势变化的把握能力相对较差,不能及时地调整自身的发展;一些民营企业对国家重大规则和法律法规变化反应迟钝,仍然按照老一套出牌;一些民营企业对“一带一路”倡议,京津冀协同、《中国制造2025》等战略提供的投资机遇回应较慢,甚至错失良机。更有相当数量的民营企业对互联网带来的新技术、新业态、新模式适应不够,不仅影响了其获知政府政策通道的通畅,也降低了自身发展空间。

  四、进一步促进民间投资的政策建议 

  民间投资是经济发展的“晴雨表”,是中国从“富起来”到“强起来”的重要支撑力量。需要在践行“两个毫不动摇”“三个没有变”“三个平等”的基础上,在认识、理论、制度方面都有个较大的突破,提升对民间投资、民营经济地位和作用的再认识。 

  近年来,民间投资偏慢、后续增长基础不牢固,原因是多方面的。这既与传统产业产能过剩,投资机会相对较少有关,也与一些民营企业创新能力弱,对“三新”适应不够有关,还与政策落实不到位,民企投资整体环境仍需改善有关。促进民间投资平稳快速发展,需多管齐下,综合施策。

  民间投资是经济发展的“晴雨表”,是中国从“富起来”到“强起来”的重要支撑力量。需要在践行“两个毫不动摇”“三个没有变”“三个平等”的基础上,在认识、理论、制度方面都有个较大的突破,提升对民间投资、民营经济地位和作用的再认识。建议下一步在以下三个大的方面努力:一是大力推动新旧动能转换,进一步落实党中央、国务院的创新驱动发展战略,促进大众创业、万众创新;二是发挥民营企业的主体作用,靠苦练内功自强向上,努力适应“三新”的变化;三是继续深化“放管服”改革,加大力气改善营商环境,降低企业成本。

  (一)“放水养鱼”,提升民间投资的良好信心和预期

  一是完善平等保护产权的法律制度。确保民营企业和国有企业平等受到法律保护,平等使用生产要素,平等参与市场竞争。2016年11月党中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,强调“保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒。坚持有错必究,抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件。严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则,以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题”,要抓紧落实好这个意见。加强对非公有制经济产权保护,加快依法甄别纠正一些历史形成的涉及民企的冤错案件,并向社会公告、消除影响,提振信心。强化知识产权保护,让侵权者付出沉重代价,让企业家有成就感、安全感。

  二是加强对促进民间投资政策措施的顶层设计及指导,确保地方各项政策措施既符合国家规定又契合地方实际,最大程度发挥好政策协同效应。加快清理和修改各种歧视和不利于民间资本投资和民营经济发展的法律法规和政策措施。特别要研究建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的依法依规补偿救济机制。研究制定商业模式、文化创意等创新成果的知识产权保护办法。研究设立全国统一的企业维权服务平台。

  三是采取多种措施宣传党中央、国务院鼓励和支持民间投资和民营经济发展的相关政策措施,决不能让“文件睡在柜子里”。只要不违反保密规定,相关文件都应在政府网站公示或者通过微信公众号推送。树立和宣传优秀民营企业形象,对社会舆论进行正确引导。

  四是发挥各级党校、行政学院、干部学院和社会主义学院的作用,举办中央、省、地市等不同层级的企业家和企业管理人员专题培训班,提高民企适应新常态和把握中央政策的能力。

  (二)“破藩除篱”,建设公平有序竞争的营商环境

  一是进一步放开重点领域市场准入,对各类投资主体进入社会服务领域一视同仁。目前,民间资本投资的“显性障碍”已不多见,但一些地方在招投标过程中利用注册资本、资质、资格、评估等限制民企进入,“隐性障碍”依然不少。要加大公平竞争审查力度,畅通民间投资通道。

  二是出台针对养老、民办医疗和教育等民生行业的民间资本管理办法,为民营资本进入这些行业提供管理依据。构建风险预警预防机制,如风险准备金机制等,稳定市场预期。

  三是梳理汇总民营企业在生产经营及项目落地建设中存在的困难和问题,建立问题动态台账和服务平台。

  (三)“追本溯源”,努力降低民间融资的困难和风险

  一是建议地方政府出面成立民营企业投资基金和政府性基金,专门针对民营企业进行资金支持。

  二是从国家层面出台针对民间投资的扶持性国家贷款政策。优化征信系统,健全民营企业政策性担保机构,加大企业融资担保基金扶持力度,完善信贷风险补偿机制,现有的政策性银行应增加对民营企业特别是高新技术类企业的支持。

  三是积极探索金融改革创新。推出适合轻资产企业贷款的相关工具,鼓励发展中小企业集合债券等金融产品。鼓励民间资本参与现有银行业金融机构重组改制、投资入股银行等金融机构。完善金融组织结构,不断满足中小企业千差万别的融资需求,有效解决短贷长用、过桥贷等问题。

  四是稳妥推进农村土地三权分离改革,颁证确权,解决中小民营企业贷款抵押品不足的问题。

  五是建议国家统计部门增加并公布国企、民企的年度贷款分布方面的数据。

  (四)“降本增效”,切实降低企业制度性成本

  一是“减税”“简税”“均税”并重。深入推进税收制度改革。在国家层面加大涉企税种整合归并减免力度,从根本上解决实体经济企业税费负担过重过高问题。继续推进以营改增、清理收费为主要内容的“减税”政策,降低名义税率。继续归并简化增值税,尽量简化统一企业所得税优惠条款。加快推进“均税”政策,彻底解决行业间、地区间税负不公现象。对于营改增改革后税负增加的行业,比如建筑、物流等,研究出台新的办法,切实降低企业税负。

  二是深入推进收费制度改革。适当降低企业“五险一金”缴费占工资总额的比例。适度下调人防工程易地建设费、工会经费、残疾人就业保障金等收费标准。加大对经营性服务收费和中介机构服务费的清理规范力度,防止行政事业性收费不断地“退”,经营中介机构的收费却不断地“进”。

  三是降低制度性交易成本。在注册登记环节,清理不必要的后置审批和许可,由“先照后证”深化到“先照减证”。在投资建设方面,推行“负面清单+标准+承诺+备案”制。在生产经营环节,推进生产经营许可制度和市场认证制度并轨。

  四是深入推进电力制度改革。落实国家直购电交易、综合电价扶持、峰谷电价、降低一般工商业电价等电价扶持政策,推进输配电价格改革与电力市场化交易。在条件成熟的情况下,全国范围内可统一下调电价。

  五是深入推进土地制度改革。建立政府储备用地制度,合理确定地价水平,积极推行工业用地弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合的供给制度。缩短民营企业用地审批时间,提高办事效率。降低用地成本。

  六是深入推进流通制度改革。制定优惠政策,鼓励顺丰等大型民营物流公司进入经济欠发达地区,为企业提供先进的物流服务,降低物流成本。引导民营企业借助电子商务和跨境电子商务,加快商品和要素流动。

  (五)“疏浚通渠”,切实提高PPP项目落地成效

  一是加快PPP立法。目前对PPP项目的性质、权利、财产边界的界定仍不明确,还存在一定争议。抓紧完善法律制度,明确政府和社会资本的权利与义务关系,建立完善的退出机制。在有关立法出台后进一步细化操作方案,保证民资实质性进入,通过从法律制度到合同管理的全面加强来保障各方利益。

  二是建立合理的投资回报机制。PPP模式是拓宽民间投资的重要渠道,要通过资产证券化、股权转让等金融手段,平衡PPP项目长周期性和民间投资的短期利益之间的矛盾,提高民间投资的参与意愿。

  三是扩大服务类项目比例。支持社会资本进入医疗、教育、养老领域。发挥各级医改领导小组或健康服务业联席会议制度作用,督促各部门把社会办医放在重要位置。加大财税支持力度,对于社会资本兴办非营利性教育、医疗和养老机构,给予与公办机构同等的支持。

  四是防范债务风险,严防过高的杠杆率。细化落实支持推广PPP模式的金融、土地、税收等配套扶持政策,鼓励各类金融机构为PPP项目提供优质、长期的融资服务,缓解地方PPP项目资金筹集压力和资金成本。有些项目杠杆率过高,有的项目自有资金不到10%,融资杠杆超过10倍,存在金融风险倾向。

  五是政府要履信践诺。防范PPP模式推广过程中的政府爽约和企业失信,防止“只顾眼前,不管长远”超出本地财政承受能力的行为。构建政府部门与民间资本共担风险、共享收益的运作模式,建立社会信用约束机制,形成“国”“民”同进的格局。

  (六)“有为正位”,构建“亲”“清”新型政商关系

  一是加快建立规范企业依法经营和诚信经营的制度。强化企业家公平竞争权益保障,健全企业家诚信经营激励约束机制,持续提高监管的公平性、规范性和简约性。

  二是尽快出台惩戒“为官不为”、鼓励“为官有为”的措施。列明政商交往“正面清单”与“负面清单”,划定政商交往界限,促进规范有利于政府和企业对接的政商交往常态化、制度化新机制,敦促政府官员既有所作为,又摆正位置。

  三是开展政府清欠行动,打造诚信政府。大力推动政府诚信制度建设,完善政务诚信体系。对拖欠民企的工程款、材料款、保证金、奖励资金等制订清偿行动计划。杜绝“新官不理旧账”现象,努力消除“弹簧门”、拆掉“旋转门”、打破“玻璃门”,提高政府依法行政的能力。

  四是营造尊重和激励民企干事创业的氛围。树立对民企的激励导向,强化民企的遵纪守法意识,引导民企主动履行社会责任,积极投身国家重大战略。深化“方管服”改革,建立和完善支撑民间投资的公共服务机制。

  (张占斌、樊继达、黄锟、王海燕等执笔)

  主 编丨毛晶慧编 辑丨曹阳  返回搜狐,查看更多

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